Por qué estos contratos son distintos
La contratación pública de bases de datos y suscripciones a publicaciones constituye una de las áreas más singulares dentro de la contratación administrativa. A diferencia de otros contratos, estos servicios presentan características específicas: recurrencia, dependencia funcional y, en la mayoría de los casos, existencia de un único proveedor.
La experiencia práctica en la gestión de este tipo de contratos pone de manifiesto que su correcta estructuración no depende únicamente de la aplicación literal de la normativa, sino de una adecuada estrategia jurídica que garantice la continuidad del servicio sin comprometer la legalidad del procedimiento.
La Disposición Adicional Novena como eje del sistema
La Disposición Adicional Novena de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), permite que la suscripción a revistas y publicaciones y la contratación del acceso a bases de datos especializadas se tramiten conforme a las normas del contrato menor cualquiera que sea su cuantía, siempre que no se trate de contratos sujetos a regulación armonizada. Además, admite que el contrato se rija por las condiciones generales del proveedor, incluidas las relativas a la forma de pago. La verdadera frontera no es, por tanto, el límite de 15.000 euros del artículo 118 LCSP, sino el umbral de regulación armonizada.
En la práctica, este régimen resulta especialmente útil cuando:
- se trata de servicios recurrentes
- existe un único proveedor
- el acceso debe mantenerse de forma ininterrumpida
Naturaleza del contrato: suministro o servicios
Uno de los aspectos más controvertidos en la contratación de bases de datos y suscripciones es la determinación de su naturaleza jurídica.
En particular, se plantea si este tipo de contratos debe calificarse como suministro —por implicar el acceso a un contenido digital— o como contrato de servicios —por su carácter continuado—.
La determinación no es meramente teórica, ya que incide directamente en la configuración del expediente, el procedimiento aplicable y la justificación de determinadas decisiones, como la exclusividad.
Conviene, no obstante, relativizar la trascendencia práctica de esta calificación: suministros y servicios comparten el mismo umbral de regulación armonizada y el mismo régimen de duración del artículo 29 LCSP. La calificación incide sobre todo en la redacción de los pliegos, el código CPV y el régimen de ejecución, no tanto en la elección del procedimiento.
Recurrencia y continuidad del servicio
Uno de los mayores retos es evitar que la contratación periódica de suscripciones sea considerada una fragmentación indebida del contrato.
Sin embargo, la práctica demuestra que estas prestaciones presentan una naturaleza propia:
- responden a una necesidad continuada que se renueva por periodos
- requieren renovación periódica para garantizar el acceso
Por ello, la clave no está en evitar la recurrencia, sino en justificarla correctamente.
De hecho, una estrategia adecuada consiste en utilizar la DA 9ª no solo para contratar, sino también para justificar renovaciones sucesivas, evitando riesgos jurídicos derivados de una interpretación estricta del artículo 118 LCSP.
Dos precisiones resultan aquí esenciales.
La primera afecta a la duración: no existe criterio unánime sobre si a estos contratos les alcanza el límite de un año y la prohibición de prórroga del artículo 29.8 LCSP. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado entendió que sí (Informe 90/2018), mientras que las Juntas de Aragón (Informe 3/2018), Canarias (Informe 3/2019) y Cataluña (Informe 14/2024) sostienen que la DA 9ª solo remite a las normas procedimentales del contrato menor, no a su límite temporal. Ante esa disparidad, la opción más prudente sigue siendo la renovación sucesiva y motivada de cada contrato.
La segunda: para comprobar si se alcanza el umbral de regulación armonizada en contratos periódicos, el valor estimado debe calcularse conforme al artículo 101.10 LCSP, y en todo caso rige la prohibición de fraccionar el objeto del artículo 99.2 LCSP.
Exclusividad real: el verdadero núcleo del expediente
En este tipo de contratos la exclusividad es frecuente, pero jurídicamente sigue siendo una excepción que debe interpretarse de forma restrictiva. Conviene, además, no confundir planos: por debajo del umbral de regulación armonizada, la DA 9ª permite contratar directamente sin exigir que se acredite exclusividad alguna. Es por encima de ese umbral cuando la exclusividad se convierte en la llave del procedimiento negociado sin publicidad del artículo 168.a).2º LCSP, ya sea por la inexistencia de competencia por razones técnicas o por la protección de derechos exclusivos, entre ellos los de propiedad intelectual y el derecho sui generis que ampara a las bases de datos.
Un caso real ayuda a entenderlo. Recientemente tuve ocasión de analizar la cartera completa de suscripciones de un poder adjudicador no Administración Pública del sector público estatal: 32 contratos de acceso a bases de datos y publicaciones, con importes que iban desde unos pocos cientos de euros hasta más de tres millones en su cómputo plurianual. El primer hallazgo fue revelador: todos ellos estaban adjudicados a un único proveedor. El segundo, que esa exclusividad se daba por supuesta, pero no siempre estaba documentada.
Al ordenar la cartera, el resultado fue el siguiente:
- Tres de cada cuatro contratos se situaban por debajo del umbral de regulación armonizada y podían renovarse al amparo de la DA 9ª.
- Cinco lo superaban y debían licitarse: por procedimiento abierto si existía competencia efectiva, o por negociado sin publicidad si la exclusividad quedaba acreditada.
- Varios contratos respondían a necesidades homogéneas de un mismo proveedor, lo que permitía plantear su tramitación en un único expediente con vigencia unificada, siempre que el objeto lo admitiera.
La lección práctica es clara. Aunque la DA 9ª no la exige, documentar la exclusividad desde el principio resulta aconsejable también en los contratos tramitados conforme a ella: refuerza la motivación frente a cualquier sospecha de fraccionamiento y deja preparado el expediente para el día en que la cuantía obligue a licitar. Por eso, en aquel caso, propuse un circuito interno sencillo (informe técnico del área usuaria, validación jurídica y aprobación por el órgano de contratación), apoyado en una plantilla común para todas las renovaciones.
La exclusividad no puede presumirse, debe acreditarse. Y conviene hacerlo con cautela: la dependencia generada por decisiones propias anteriores, como la integración con sistemas ya implantados, no basta por sí sola, porque el propio artículo 168.a).2º exige que la falta de competencia no sea consecuencia de una configuración restrictiva de los requisitos del contrato.
Cómo justificar la exclusividad en la contratación de bases de datos
La justificación de la exclusividad constituye uno de los elementos más sensibles en la contratación de bases de datos y suscripciones, especialmente cuando se recurre al procedimiento negociado sin publicidad.
En la práctica, no resulta suficiente con invocar la condición de proveedor único, siendo necesario acreditar de forma sólida que no existen alternativas reales en el mercado.
Para ello, la justificación debe estructurarse sobre tres pilares fundamentales:
Singularidad del contenido
Debe acreditarse que la base de datos proporciona información única, ya sea por su origen, tratamiento o especialización, y que dicha información no puede obtenerse de otros operadores en condiciones equivalentes.
Necesidad funcional
Es necesario justificar que el servicio resulta imprescindible para el desarrollo de la actividad del órgano de contratación, identificando de forma concreta los usos internos y su impacto en la toma de decisiones.
Inexistencia de sustitutos razonables
No basta con que existan otras bases de datos en el mercado; debe analizarse si estas ofrecen una funcionalidad equivalente. La mera existencia de alternativas no excluye la exclusividad si no cumplen los requisitos necesarios.
Es precisamente lo que exige el último párrafo del artículo 168.a).2º LCSP: que no exista una alternativa o sustituto razonable y que la ausencia de competencia no sea consecuencia de una configuración restrictiva de los requisitos del contrato. Un simple certificado de exclusividad emitido por el propio proveedor no suele ser suficiente; resulta mucho más sólido acompañar una consulta preliminar del mercado (artículo 115 LCSP) que documente la inexistencia de alternativas.
En este sentido, resulta recomendable acompañar el expediente de un informe técnico que documente estos extremos, evitando formulaciones genéricas o estandarizadas.
La experiencia demuestra que las principales impugnaciones en este tipo de contratos se centran precisamente en la insuficiencia de la motivación de la exclusividad, por lo que su correcta fundamentación resulta determinante para garantizar la validez del procedimiento.
Estrategia dual: contrato menor frente a licitación
La gestión eficiente de estos contratos exige una estrategia diferenciada en función del importe.
Contratos no sujetos a regulación armonizada
- utilización de la DA 9ª
- renovación sucesiva justificada
- tramitación ágil
Contratos sujetos a regulación armonizada
En estos contratos resulta necesario acudir a:
- procedimiento negociado sin publicidad por exclusividad,
- o, en su defecto, procedimiento abierto.
En ambos casos, conviene valorar un contrato plurianual con prórrogas (artículo 29 LCSP) o un acuerdo marco, que evitan renovaciones anuales.
Además, la planificación resulta esencial, ya que el riesgo principal no es solo jurídico, sino operativo: la interrupción del servicio.
Tal y como se identifica en la práctica, la falta de previsión puede comprometer el acceso a servicios críticos, lo que obliga a anticipar licitaciones y, en su caso, articular prórrogas estratégicas.
Para evitar esa interrupción, el artículo 29.4 LCSP permite prorrogar excepcionalmente el contrato vigente hasta nueve meses mientras se formaliza el nuevo, siempre que el anuncio de licitación se haya publicado con al menos tres meses de antelación al vencimiento. Esta prórroga no está disponible para los contratos menores.
Agrupación de contratos y eficiencia económica
Otro elemento relevante es la posibilidad de agrupar las necesidades homogéneas en un único expediente, con división en lotes cuando proceda, o de recurrir a la compra agregada a través de centrales o consorcios.
Esta estrategia permite:
- mejorar condiciones económicas
- reducir carga administrativa
- optimizar la gestión contractual
En determinados casos, esta agrupación facilita además la planificación a medio plazo.
Riesgos jurídicos más relevantes
La experiencia en este ámbito permite identificar cinco riesgos principales:
1. Impugnación del procedimiento negociado
Cuando la exclusividad no está suficientemente justificada.
2. Fragmentación indebida
Cuando no se documenta adecuadamente la recurrencia.
3. Interrupción del servicio
Por falta de planificación o retrasos en la tramitación.
4. Nulidad del contrato
Si se acude indebidamente al procedimiento negociado sin publicidad en un contrato sujeto a regulación armonizada, el contrato queda expuesto a la cuestión de nulidad. Y si la adjudicación se recurre, su tramitación queda suspendida, sin que el riesgo de perder financiación baste por sí solo para levantar esa suspensión, como hemos analizado a propósito de la reciente sentencia del TJUE sobre fondos europeos.
5. Incumplimiento de las obligaciones de publicidad
Los contratos tramitados conforme a las normas del contrato menor deben publicarse, al menos trimestralmente, en el perfil de contratante (artículo 63.4 LCSP).
La importancia de la estandarización
Una de las conclusiones más relevantes es la necesidad de estandarizar la documentación.
En la práctica, resulta especialmente útil contar con:
- plantillas de justificación de exclusividad
- modelos de renovación bajo DA 9ª
- criterios homogéneos de decisión
Esto no solo mejora la seguridad jurídica, sino que facilita el trabajo de los técnicos y reduce riesgos.
Conclusión
La contratación pública de bases de datos y suscripciones no puede abordarse como un expediente ordinario.
Se trata de un ámbito en el que confluyen:
- exclusividad
- recurrencia
- necesidad de continuidad
La correcta aplicación de la DA 9ª de la LCSP, junto con una planificación adecuada y una sólida justificación técnica, permite estructurar expedientes jurídicamente seguros y operativamente eficientes.
En definitiva, la clave no está en elegir entre contrato menor o licitación, sino en diseñar una estrategia global de contratación que combine ambos instrumentos de forma coherente.
Pablo García Sánchez es abogado especialista en contratación pública. Es autor de Flores, gotas y vapores. El laberinto del CBD (Tirant lo Blanch, 2026).
Fuentes
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público: arts. 16, 17, 29, 63.4, 99, 101, 115, 118, 168 y disposición adicional novena.
- Informes de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado 90/2018; de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón 3/2018; de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias 3/2019, y de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña 14/2024.
